搭建循环经济政策框架 环保总局出手夯实地基

8月1日,由国家环保总局主导的《促进中国发展循环经济的政策法规》项目正式启动。这是世界银行与意大利政府共同支持的“中国发展循环经济的政策法律研究”项目的第二个子课题(第一个课题是“中国循环经济的法律框架”即《循环经济促进法》立法工作,详见本版2005年6月30日《循环经济对接制度化轨道》)。   

    “此项目将与立法项目研究紧密配合,希望能构建出支持发展我国循环经济的政策法规体系。”该项目负责人、国家环保总局政策与经济研究中心副主任任勇向记者透露。

    现在我国发展循环经济,正处于从理念倡导、实验示范过渡到全面推进的关键时期,其中政策制定是决定性的因素。而此项目意欲在改善资源生产消耗、废物管理以及开发区域性可持续生产消耗模式等领域提出一整套综合性政策建议。任勇理解该项目是“为落实发展循环经济的战略目标,在政策支持体系上进行探路”。

生产和消费领域是突破口

    实施循环经济首先面对三个问题:为什么要发展循环经济?什么是循环经济?如何发展循环经济?

    现在,前两个问题已经基本达成共识。“惟一的问题是如何发展循环经济。”任勇认为,政府从相关政策层面的支持是解决第三个问题的关键。

    这也是该项目的参与者、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长齐建国所赞同的。他曾作为执行负责人主持国家重大专项研究课题:《中国循环经济战略——优先领域与政策体系研究》,该报告中指出,相关政策的缺失是发展循环经济的主要障碍。“到目前为止,中国尚未颁布比较详细的促进循环经济的政策清单。”

    显然,中央已经意识到这个问题的重要性。国务院日前印发了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》。《意见》提出,中国力争到2010年建立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制。

    “支持循环经济发展的政策是一整套的体系性框架,此项目是对这个框架进行探路性的准备。”该项目主管部门国家环保总局政策法规司原庆丹处长说。

    作为国内最早研究循环经济的专家之一,任勇曾是国家最早立项研究循环经济的课题——科技部《国家环境安全及环境管理支撑体系研究》的子课题《中国循环经济发展模式及政策体系研究》的课题组组长。

    该研究报告将马上修订完成,其中提出的政策框架将是“促进中国发展循环经济的政策法规”项目的重要研究依据。

    任勇认为,循环经济政策体系应包括三个方面:基本政策、核心政策和基础政策。

    任勇介绍,基本政策是循环经济发展的最根本和普遍适用的指导政策,其目的是确定循环经济在社会经济发展中的战略地位,提出循环经济发展的总体战略目标、步骤、主要制度和措施。根据日本经验,循环经济基本政策包括基本法和基本计划。在基本法出台之前,我国可以先发布基本指导文件,如日前国务院发布的《国务院关于加快发展循环经济的意见》

    核心政策是直接推动循环经济重点领域的政策。即指生产和消费领域,包括四个重点产业体系——生态工业体系、生态农业体系、绿色服务业体系及废旧资源再利用和无害化处置产业。

    基础政策是指更大程度为循环经济重点领域实践创造良好制度环境的政策。这里面包括经济结构调整政策、贸易政策和有利于资源环境保护的产权制度;财政、金融、税收和价格政策;国民经济核算制度、审计制度和干部考核制度等方面。

    鉴于我国国情,三种政策层面不可能完全同步进行。“基础政策的变革在目前情况下,阻力和难度大,需要漫长的时间。”任勇认为,目前可行的突破口是核心政策。

重点研究水泥、造纸业

    “在核心政策涉及到的广泛领域中,我们目前力图完成三个方面的具体政策建议。”这三个方面在任勇提供给世行的立项书中明确显示:找出主要行业的资源利用效率低的症结;评估废物循环利用的现状及问题;对城乡或区域发展模式的可持续性作案例研究,提出促进可持续生产和消费的政策措施。

    资源综合利用方面,高耗能、高污染行业包括煤炭、冶金、石油、化工、建材等将成为政策研究的重点,包括探索此类行业发展模式,适用技术、标准规范等。而其中的重点锁定在水泥行业和造纸行业。

    国家环保总局的解释是,选择水泥行业除了因为其是“两高”行业外,关键在于它是节点行业。任勇对此表示赞同,他指出水泥的生产过程中除了石灰等原材料之外,允许加入30%的废物原料。具有链接型行业特征的水泥行业,能为废物的再循环利用提供有益的借鉴。

    据任勇介绍,废弃物的资源再利用产业就是典型的链接型产业,在日本被称为“静脉”行业。如何发展这个领域的再循环是该项目研究的第二个问题。废旧资源再利用相当于把生产和消费链接起来,所以,国家环保总局对此项目的意见是,重点研究跨行业技术产业链接及政策支持。

    提高资源利用效率和废物再利用需要在一定区域上完成。因而,政策建议关注的第三个方面是如何促进循环经济在区域范围的实现。

    “其中重点是区域内的产业布局调整。”任勇介绍,具体范围设定在对国内现有生态工业园区建设现状和相关政策进行调研,同国际发展情况比较,提出促进生态工业园区建设的政策措施。

    “我们将来提出的政策建议首先要具有可操作性,”任勇对此满怀信心,“并在国内条件成熟的省市或地区进行推广。” (2005-08-07 21世纪经济报道)

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